Effecten Coronacrisis 2020

De Coronacrisis heeft een grote stempel gedrukt op de gemeentefinanciën van Den Haag in 2020. In deze paragraaf wordt het gemeentebrede effect van de coronacrisis op de begrotingsuitvoering in kaart gebracht. De paragraaf sluit af met een vooruitblik naar 2021. De opbouw van de paragraaf is als volgt:

• Samenvatting
• Terugblik op het gevoerde proces en de getroffen maatregelen in 2020.
• Financiële impact van de coronacrisis in 2020.
• Huidige stand van de coronareserves.
• Te ontvangen rijkscompensatie.
• Vooruitkijken: risico’s en proces 2021.

De toelichting in deze paragraaf is op hoofdlijnen. Op de onderdelen in de programmarekening komen onderwerpen meer uitgebreid aan bod.

Samenvatting

Naarmate de coronacrisis zich afgelopen jaar ontvouwde, heeft de gemeente beleids- en financiële maatregelen getroffen om de coronacrisis het hoofd te bieden:

• Bij de voorjaarsnota in 2020 is een eerste financiële (en maatschappelijke) impactanalyse opgesteld. Dit gaf inzicht in de verwachte financiële impact van de coronacrisis.
• Bij de begroting is de reserve buffer impact coronacrisis ingesteld van € 81,5 mln. Deze is gevuld met gemeentelijke dekking (€ 46,5 mln.) en met bijdragen van het Rijk (€ 35 mln.).
• In het najaar is het bufferbedrag verhoogd tot € 133 mln. vanwege extra bijdragen van het Rijk.
• Hiervan is € 83 mln. beschikbaar gesteld voor effecten in 2020. Van de andere € 50 mln. is € 11 mln. gereserveerd voor risico’s. Voor nadelen in 2021 is € 22 mln. beschikbaar gehouden. Tenslotte is € 17 mln. beschikbaar gesteld voor het sociaaleconomisch herstelplan (RIS306618 ). Dit plan geeft de aanpak hoe Den Haag de komende jaren solidair en sterker uit de crisis kan komen.
• Hiernaast is de begroting geactualiseerd met het opnemen van uitvoering van de Tijdelijke overbruggingsregeling voor zelfstandigen (TOZO) en de bestrijding van de coronapandemie door de GGD. Hiervoor ontvangt de gemeente een kostendekkende bijdrage van het rijk.

De impact van de coronacrisis op de begrotingsuitvoering is omvangrijk. Dit is zichtbaar in het resultaat. Het jaarrekeningresultaat van ruim € 84 mln., hangt voor ca. € 42 mln. samen met de coronacrisis. Dit is op te delen in drie blokken:

• € 28,1 mln.: Van het budget van € 83 mln. is dit deel niet gerealiseerd. Zo is de afname van inkomsten parkeerbaten minder gedaald en zijn de bijstandsuitkeringen minder snel gestegen dan waar de gemeenterekening mee hield.
• € -14,8 mln.: Niet alle Rijksvergoedingen die de gemeente had verwacht, zijn ontvangen. Een deel hiervan streept feitelijk weg tegen de nadelen uit punt 1 die zich niet hebben voorgedaan. Deels verwacht de gemeente nog vergoedingen in 2021. Voor inkomstendervingen stelt het rijk resterende vergoedingen vast na publicatie van de jaarrekeningen van gemeentes.
• € 29,1 mln.: Dit betreft het effect van de overige jaarrekeningresultaten die samenhangen met de coronacrisis. Hiervan heeft € 5,5 mln. betrekking op een aanvullende Rijksuitkering die in december is ontvangen. Het overige deel betreft voornamelijk onderbestedingen. Als gevolg van de beperkende maatregelen zijn geplande activiteiten en projecten uitgesteld.

Een nadere schouw op de toekenningen van het Rijk geeft het beeld van een omvangrijke, maar niet uitputtende, vergoeding. Een deel van de vergoedingen van het Rijk wordt vastgesteld op basis van de definitieve jaarrekeningcijfers van gemeentes en volgen dus nog.

Ook voor nadelen in 2021 ontvangt de gemeente vergoedingen van het Rijk. Toewijzingen vinden stapsgewijs plaats. In de gesprekken met het Rijk over compensatie lobbyt de VNG voor reële vergoedingen voor gemeentes. De gemeente beschikt hiernaast over een tweetal centrale reserves om in 2021 nadelen op te vangen en het herstel van de stad te bespoedigen.

De aankomende voorjaarsnota bevat een financiële impactanalyse van de coronacrisis voor 2021. Deze dient als uitgangspunt voor de verdere begrotingsvoorbereiding. De omgang met de directe opgaven vanwege corona-impact en de brede opgave om Den Haag sterker uit de crisis te laten komen, zijn belangrijke onderwerpen voor de nieuwe begroting. Hierbij moet de gemeente zich ook voorbereiden op de gevolgen die ontstaan als het leven weer normaliseert. Daarbij moet gedacht worden aan een boeggolf die veroorzaakt wordt door onder andere uitgestelde zorg, GGZ-problematiek en toenemende werkloosheid.

Getroffen maatregelen in 2020

De volgende maatregelen zijn genomen:

• Bij de voorjaarsnota in 2020 is een eerste financiële (en maatschappelijke) impactanalyse opgesteld. Hierin is de verwachte financiële impact van de coronacrisis inzichtelijk gemaakt.
• Bij de begroting is de reserve buffer impact coronacrisis ingesteld van € 81,5 mln. Deze is gevuld met gemeentelijke dekking (€ 46,5 mln.) en met bijdragen van het Rijk (€ 35 mln.)
• Bij de 8-maandsrapportage (RIS 306618 ) is een actualisatie gemaakt van de verwachte impact. Ook is het bufferbedrag verhoogd tot € 133 mln. vanwege extra begrote bijdragen van het Rijk.
• Op basis hiervan is de begroting geactualiseerd (RIS 307129 ) en is budget toegewezen:
  • Aan de beleidsprogramma’s is € 83 mln. toegekend in 2020.
  • Het resterende (begrote) bedrag van € 50 mln. is als volgt toebedeeld: 1) Dekking voor risico’s en onzekerheden met betrekking tot 2020 (€ 11 mln.). 2) Reservering van benodigde inzet voor het afdekken van nadelen in 2021 (€ 22 mln.)  En 3)Toevoeging aan de reserve sociaal-economisch herstelplan (€ 17 mln.).
• Hiernaast zijn in de begrotingsactualisatie twee bijzondere taken en bijbehorende middelen aan de begroting toegevoegd. Dit zijn: 1) de uitvoering door de GGD van de bestrijding van de coronapandemie, en 2) de uitvoering van de Tijdelijke overbruggingsregeling voor zelfstandig ondernemers (TOZO).
• Tenslotte is het sociaal-economisch herstelplan vastgesteld (RIS306618) met daarin een aanpak hoe Den Haag in de komende jaren solidair en sterker uit de crisis kan komen.

Corona-impact in 2020

Deze paragraaf licht de effecten als gevolg van de coronacrisis toe. Wat is de uiteindelijke realisatie van de maatregelen van € 83 mln.? En welke andere effecten zijn opgetreden die nog niet waren begroot? Deze vragen worden stapsgewijs beantwoord.

Realisatie van in de begroting verwerkte corona-effecten (€ 83 mln.)

In de begroting is € 83 mln. beschikbaar gesteld om corona-effecten op te vangen. De inzet is breed. De onderstaande tabel geeft het totaal van de in de begroting verwerkte effecten, met daarnaast de realisatie die uiteindelijk heeft plaatsgevonden.

Van de begrote inzet € 83 mln. is € 54,9 mln. gerealiseerd in 2020. De lagere besteding betreft ongeveer een derde deel (€ 28,1 mln.). Dat is fors en komt door het grillige verloop van de crisis en het feit dat onzekere effecten zich moeilijk laten begroten. De grootste afwijkingen zijn de volgende:

• De kosten voor afvalverwerking (programma 3) zijn gestegen. Thuiswerken en thuisleren leidde tot meer huishoudelijk afval. Deels is dit opgevangen uit de voorziening voor afvalstoffen, hiernaast betroffen de extra lasten € 3,9 mln.
• De toename van mensen in de bijstand (programma 7) was lager dan begroot. Daarom is € 8,7 mln. van de hiervoor begrote coronalasten niet gerealiseerd.
• Voor de diverse kostenposten op programma Zorg, Welzijn, Jeugd en volksgezondheid (programma 8) zijn meerkosten lager dan begroot. Dit geeft een lagere besteding van € 6,8 mln.
• De gemeente heeft minder parkeeropbrengsten (programma 12) als gevolg van de coronacrisis. De uiteindelijk afname van opbrengsten is meegevallen, dit geeft een verschil van € 12,3 mln.

Minder corona-effecten opgetreden, maar ook niet alle dekking ontvangen
Bij kamerbrieven en circulaires in de loop van 2020, heeft het Rijk ondersteuning voor heel 2020 toegezegd. Toen de gemeente de ondersteuning in de begroting opnam, was nog niet alle compensatie voor 2020 vastgesteld. € 40,9 mln. betrof een verwachting. De realisatie hiervan is als volgt:

Per saldo is € 14,8 mln. van het begrote budget voor de corona-effecten niet ontvangen. Dit is opgebouwd uit:

• Een hogere vergoeding voor bijstandsverlening (+ € 10,5 mln.).
• Lagere vergoedingen (- € 25,3 mln.) op overige budgetten:

• Voor maximaal € 6 mln. van dit bedrag volgt in 2021 naar verwachting alsnog compensatie. Dan stelt het Rijk de definitieve toekenning voor inkomstendervingen 2020 vast. Dit wordt verderop toegelicht.
• Het restant (€ 19,4 mln.) kan worden gezien worden als volume-effect. Voor dit deel is minder vergoeding ontvangen, maar tegelijk zijn ook de lasten niet gemaakt die hiermee samenhangen.

Conclusie op realisatie van de € 83 mln. corona-effecten en de dekking hiervan   
In de bovengenoemde tekst is toegelicht dat van de begrote € 83 mln. voor coron-ainzet, een bedrag van € 28,1 mln. niet tot besteding is gekomen. Anderzijds zijn ook niet alle vergoedingen ontvangen (- € 14,8 mln.). Daarmee resteert een voordeel van € 13,3 mln.

Een nadere schouw van dit voordeel van € 13,3 mln. geeft de volgende elementen:

• Voordeel van € 19,5 mln. op bijstand. Het Rijk heeft meer dekking beschikbaar gesteld dan de daadwerkelijke toename op bijstandsuitkeringen door Corona. Dit incidentele voordeel moet wel in context worden geplaatst: de gemeente legt structureel eigen middelen bij op de bijstand, omdat de Rijksvergoeding structureel onvoldoende is.
• Een negatief resultaat van per saldo € 6,2 mln. voor overige afwijkingen.

Realisatie van de overige verwerkte corona-effecten

Naast de verwerking van de € 83 mln. corona-effecten, zijn ook de volgende corona-effecten al in de begroting van 2020 verwerkt.

De uitvoering van de overbruggingsregeling voor zelfstandig ondernemers en de bestrijding van de coronapandemie door de GGD vormen onderdeel van de gemeentelijke jaarrekening. Het betreft omvangrijke financiële stromen waarvan het Rijk de daadwerkelijke lasten vergoed.
Met name voor de GGD wijkt de realisatie af van de begroting. Dit heeft geen financiële consequenties omdat de vergoeding wordt gebaseerd op basis van de gerealiseerde lasten. Dit vindt in 2021 plaats.

Realisatie van de nog niet in de begroting verwerkte corona-effecten

In de voorgaande toelichting is de realisatie van de corona-effecten toegelicht die al in de begroting van 2020 waren verwerkt. Dit geeft nog niet het volledige beeld. Er zijn ook financiële effecten opgetreden die nog niet waren voorzien. Deze effecten worden in de onderstaande tabel weergegeven. De tabel moet op hoofdlijnen worden begrepen en dient om het beeld te schetsen van de orde van grootte en het type van opgetreden effecten.

In een aantal gevallen zijn bandbreedtes opgenomen. Dit is omdat niet overal goed is te definiëren in welke mate iets gevolg is van corona of van een regulier effect. Het resultaat van deze verschillende onderdelen betreft (maximaal) € 29,1 mln. voordelig. Hiervan heeft € 5,5 mln. betrekking op extra rijksvergoeding die ontvangen is. Het overige deel betreft voornamelijk onderbestedingen. Als gevolg van de beperkende maatregelen zijn geplande activiteiten en projecten uitgesteld.

Stand van de Coronareserves

Voor het opvangen van de financiële nadelen van de coronacrisis zijn een tweetal centrale reserves ingesteld en gedeeltelijk ingezet. In deze paragraaf wordt nader ingegaan op deze reserves en de resterende dekking.

Reserve Sociaal Economisch Herstelplan
In het najaar van 2020 heeft het college het sociaaleconomisch herstelplan voor Den Haag gepresenteerd (RIS 306618). Met de onderliggende plannen wil het college bijdragen aan een directe, positieve impact op de stad. Tegelijk wordt voorgesorteerd op de lange termijn met inzet op de ambities van en voor de stad en regio. Over de voortgang van het sociaaleconomisch herstelplan wordt de raad periodiek geïnformeerd. In samenhang met deze jaarrekening wordt ook een voortgangsrapportage over de uitvoering het herstelplan aangeboden.   

Voor de uitvoering van dit plan is bijna € 40 mln. beschikbaar via diverse dekkingsbronnen die in het herstelplan zijn toegelicht. Hierbij is ook een centrale reserve ingesteld, de reserve Sociaal Economisch herstelplan met een budget van € 17,1 mln. In 2020 heeft nog geen onttrekking uit deze reserve plaatsgevonden.

Reserve buffer impact coronacrisis
In 2020 is de reserve buffer impact coronacrisis ingesteld. Deze is vervolgens gevuld en voor een groot deel onttrokken om de impact van de coronacrisis op te vangen. Een groot deel van de vergoedingen voor de coronacrisis verloopt via deze buffer.

De reserve kent eind 2020 een saldo van € 24,9 mln. Dit is nog zonder begrote toevoegingen in 2021. Het resterende budget sluit aan op het benodigde budget zoals bij de 8-maandsrapportage (RIS306618) is bepaald. Dat betreft:

• Ca. € 11 mln.  als risicoreservering voor 2020 met betrekking tot onzekere uitgaven en inkomsten.
• Ca. € 22 mln. als reservering om onvermijdbare corona-effecten in 2021 op te vangen.

N.b. Bovengenoemde betreft het saldo voor resultaatbestemming. De raad bestemt het jaarrekeningresultaat in een separaat voorstel. Hierbij worden ook afwegingen gemaakt met betrekking tot de inzet van de reserve buffer impact coronacrisis. Zie het betreffende voorstel.

Te ontvangen compensatie

Naast de reserves voor de coronacrisis, ontvangt de gemeente compensatie van het Rijk voor extra kosten en gemiste opbrengsten. In de onderstaande tekst wordt hierbij stilgestaan voor twee posten: nog te vergoeden inkomstendervingen 2020 en overige toekenningen van het Rijk.  

Nog te vergoeden inkomstendervingen 2020

Het Rijk zet in op het reëel compenseren van gemeentes voor inkomstenderving in 2020. Grotendeels is hiervoor al vergoeding toegekend. Daarnaast is een landelijke reservering van € 250 mln. getroffen. De toedeling aan gemeenten wordt bepaald in 2021, op basis van de daadwerkelijk gerealiseerde inkomstendervingen. Voor Den Haag geldt dat nog niet alle inkomstendervingen kostendekkend zijn vergoed.

Inkomstendervingen belastingen en leges door corona in 2020
Met betrekking tot de ondergenoemde derving van belastinginkomsten zien we dat de gemeente ca. € 5 mln. minder vergoeding heeft ontvangen dan ze aan inkomstenderving heeft geleden. De hoogte van de compensatie wordt in 2021 vastgesteld.

 Er is geen sprake van inkomstenderving op OZB, Rioolheffing en Afvalstoffenheffing.

Overige inkomstendervingen:
Ook voor andere inkomstendervingen in 2020 kunnen vergoedingen beschikbaar worden gesteld.
Dit heeft met name betrekking op de volgende posten:

Overige toekenningen rijk

Ook in 2021 worden gemeenten gecompenseerd door het Rijk. De VNG behartigt in gesprekken de gemeentelijke belangen. Stapsgewijs worden toekenningen vastgesteld. Hierover wordt in 2021 geïnformeerd.  

Voor deze jaarrekening is het compensatiepakket van medio december 2020 relevant. Dit bestaat uit de volgende onderdelen:

• € 5,5 mln. is in 2020 uitgekeerd als compensatie voor diverse taken die de gemeente uitvoert in het kader van de coronacrisis. Deze middelen zijn in de jaarrekening toebedeeld aan programma Financiën (en geven een voordelig financieel resultaat) en worden in 2021 besteed. Ongeveer de helft van de bijdrage is voor reintegratiemaatregelen voor bijstandsgerechtigden.
• Voor 2021 is € 23,7 mln. toegekend aan Den Haag. Deze middelen vormen nog geen onderdeel van de jaarrekening. Deze middelen zijn grotendeels beschikbaar voor reintegratiekosten van bijstandsgerechtigden (€ 10 mln.) en ter ondersteuning van de culturele infrastructuur (€ 8,4 mln.)
• Naast deze concrete toezeggingen, zijn reserveringen gemaakt die nog uitwerking vragen. Deze hebben voor een klein deel met terugwerkende kracht betrekking op 2020, zoals een vergoeding voor meerkosten afvalinzameling (€ 32 mln. landelijk). Daarmee komt een deel van de gerealiseerde meerkosten niet voor rekening van de gemeente. De meeste reserveringen hebben betrekking op 2021, zoals een regeling voor huishoudens die door omstandigheden in ernstige financiële problemen dreigen te komen. Hiervoor is landelijk € 150 mln. gereserveerd.

Vooruitkijken: risico’s en proces 2021

In de voorgaande tekst over corona zijn de belangrijkste financiële effecten van de coronacrisis in 2020 inzichtelijk gemaakt en is meer toegelicht over de beschikbare dekking en te ontvangen vergoedingen.

Hiermee heeft de gemeente een eerste vertrekpunt voor het financiële perspectief op de coronacrisis in 2021. Hoe de crisis in 2021 zal verlopen en wat de financiële effecten hiervan zijn, kan niet vooraf worden vastgesteld. Enerzijds geeft de start van het vaccinatieprogramma vertrouwen dat het leven in Den Haag tijdens 2021 weer kan normaliseren. Anderzijds is het financiële vertrekpunt voor de gemeente uitdagender dan in 2020. Dat komt omdat financiële risico’s nog omvangrijk zijn, maar de gemeente minder weerstandsvermogen heeft om deze op te kunnen vangen. Het afgelopen jaar is besloten de algemene reserve voor 50% aan te wenden om de buffer impact coronacrisis te vullen. Hierbij zijn ook herstelmaatregelen vastgesteld, maar het op niveau krijgen van de algemene reserve neemt langere tijd in beslag.

De meest uitdagende financiële risico’s die de gemeente ziet voor de komende tijd zijn opgenomen in de paragraaf weerstandsvermogen (hoofdstuk 3.3). De volgende risico’s hebben specifiek betrekking op corona:

Bandbreedte Coronacrisis (kans: 50%, impact € 40 mln.)
Voor de korte termijn zijn gemeenten in VNG verband in gesprek met het Rijk voor een aanvullende vergoeding. Voor de middellange termijn is het risico dat baten (waar onder parkeren, toeristenbelasting, huren, dividenden) structureel lager komen te liggen dan het niveau waar de huidige begroting vanuit gaat, zonder dat daar afdoende extra Rijksvergoeding tegenover staat. Ook bestaat het risico dat grotere groepen een groter beroep doen op gemeentelijke ondersteuning, waarbij het niet vaststaat of de gemeente hiervoor afdoende voor gecompenseerd wordt. De gemeente schat in dat het meerjarig risico voor de komende jaren kan oplopen tot € 40 mln.

ToZo (kans 50%, impact € 6,5 mln.)
De ToZo is het tijdelijke overbruggingskrediet zelfstandige ondernemers. Ondernemers die in de problemen komen door de coronacrisis kunnen een bijdrage ontvangen voor levensonderhoud en bedrijfskredieten. Het Rijk heeft de ToZo spelregels gedurende de periode gewijzigd, dit betekent dat gemeente Den Haag mogelijk niet aan alle verantwoordingseisen kan voldoen, het bedrag is immers al uitgekeerd. Een deel van het bedrag kan mogelijke niet worden gedeclareerd bij het Rijk en komt in dat geval voor rekening van de gemeente.

Accres gemeentefonds (kans 65%, impact € 18 mln.)                                                        
De coronacrisis heeft de economische en financiële situatie totaal op zijn kop gezet. De kans is daarmee aanzienlijk toegenomen dat het Rijk de komende jaren zal (moeten) bezuinigen. In de kabinetsformatie worden afspraken gemaakt over het al dan niet voortzetten van de trap-op-trap-af-systematiek.
Het gemeentefonds omvat voor Den Haag ongeveer € 1,2 miljard per jaar. Ondanks de voorzichtige raming van de groei (accres) daarvan blijft de kans reëel dat de groei toch lager wordt. Ter illustratie: 1,5% lagere groei leidt tot € 18 mln. minder inkomsten. We handhaven de raming uit de vorige begroting.

Proces 2021

De aankomende voorjaarsnota bevat een financiële impactanalyse van de coronacrisis voor 2021. Met de voorjaarsnota schetst het college het budgettaire beeld voor de meerjarenbegroting van de gemeente Den Haag. Hierbij is ook aandacht voor het actuele beeld van toegekende vergoedingen van het Rijk. De voorjaarsnota dient als uitgangspunt voor de verdere begrotingsvoorbereiding. De directe opgaven die de coronacrisis met zich meebrengt en de brede opgave om Den Haag sterker uit de crisis te laten komen, zijn belangrijke onderwerpen voor de nieuwe begroting. Hierbij moet de gemeente zich ook voorbereiden op de gevolgen die ontstaan als het leven weer normaliseert. Daarbij moet gedacht worden aan een boeggolf die veroorzaakt wordt door onder andere uitgestelde zorg, GGZ-problematiek en toenemende werkloosheid. De ontwerpbegroting wordt aan het einde van de zomer aan de raad voorgelegd. Besluitvorming vindt plaats in het najaar.